Pusat Studi Hukum Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia Yogyakarta

You are here: Home arrow Artikel arrow Urgensi Pengawasan Masyarakat Dalam Pilkada
Written by Dr. Niímatul Huda, SH., M.Hum (Direktur Divisi Penelitian PSHK FHUII Yogyakarta)   

Urgensi Pengawasan Masyarakat Dalam Pilkada

Evaluasi Pelaksanaan Pilkada

Secara umum dikatakan bahwa pemilihan kepala daerah secara langsung itu lebih demokratis. Setidaknya ada dua alasan mengapa gagasan pemilihan langsung dianggap perlu. Pertama, untuk lebih membuka pintu bagi tampilnya kepala daerah yang sesuai dengan kehendak mayoritas rakyat sendiri. Kedua, untuk menjaga stabilitas pemerintahan agar tidak mudah dijatuhkan di tengah jalan.

Sejak dilaksanakannya Pemilukada langsung di Indonesia dari tahun 2005 sampai saat ini, efektivitas dan efisiensi penggunaan sistem Pemilukada belum pernah dievaluasi secara serius, baik oleh pemerintah pusat maupun oleh DPR RI. Evaluasi sangat penting karena penggunaan two round system atau sistem dua putaran yang dipakai dalam penyelenggaraan Pemilukada di Indonesia dikritik menciptakan high cost democracy atau demokrasi berbiaya tinggi.[1]

Setidaknya, sampai dengan saat ini, Pemilukada masih dianggap sebagai the problems of local democracy, belum menjadi solusi bagi demokrasi lokal. Tidak heran jika kalangan pesimistik berpendapat bahwa: ”pilkada is a problem, not solution.” Hal ini dipengaruhi oleh berbagai faktor, antara lain:

Pertama, sistem yang digunakan dalam Pemilukada yang disebut two round system, belum menjamin kompetisi yang fair dan nihil intervensi. Di sisi yang lain, sistem ini menimbulkan fenomena ”high cost democracy” atau demokrasi berbiaya tinggi. Kedua, partai-partai politik yang menjadi aktor dalam Pemilukada lebih menonjolkan pragmatisme kepentingan dan belum memiliki preferensi politik yang jelas, sehingga partai politik tersandera oleh kepentingan pemilik modal dan bahkan partai hanya dijadikan ”kuda tunggangan” oleh para kandidat.

Ketiga, KPUD sebagai penyelenggara Pemilukada memiliki banyak sekali keterbatasan. Keterbatasan ini berhubungan dengan tiga hal yang sangat esensial yaitu: (1) pemahaman terhadap regulasi; (2) kelembagaan penyelenggara Pemilukada; (3) tata kelola Pemilukada. Pemahaman terhadap regulasi berhubungan dengan kemampuan KPUD dalam mengimplementasikan UU No. 32 Tahun 2004 jo UU No. 12 Tahun 2008 tentang Pemerintahan Daerah, dan UU No. 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu. Kemampuan kelembagaan berkaitan dengan distribusi dan administrasi alat-alat kelengkapan Pemilukada. Sedangkan kemampuan tata kelola berhubungan dengan akuntabilitas penyelenggaraan Pemilukada, transparansi keuangan Pemilukada, daya responsivitas KPUD dan sebagainya.

Keempat, panwaslu Pemilukada menjadi salah satu pilar yang ikut berkontribusi membuat Pemilukada menjadi tidak demokratis. Kasus kecurangan yang sering terjadi dalam Pemilukada tidak hanya menampar wajah demokrasi lokal, tetapi juga mempertanyakan eksistensi Panwaslu sebagai penjamin Pemilukada bergerak sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi. Kelima, Pemilukada juga tengah menghadirkan fenomena penurunan partisipasi pemilih dan kenaikan angka Golongan Putih (Golput).[2]

Evaluasi ini menjadi sangat penting terutama karena: Pertama, penggunaan sistem Pemilukada memiliki pengaruh yang sangat besar terhadap proporsionalitas hasil pemilihan. Kedua, sistem pemilihan mempunyai pengaruh terhadap jenis pemerintahan yang akan terbentuk dalam Pemilukada. Penggunaan sistem distrik dianggap dapat menjamin munculnya pemerintahan yang lebih populer di kalangan masyarakat lokal, sementara penggunaan sistem proporsional hanya akan menghasilkan pemerintahan yang tidak dikenal rakyat. Ketiga, sistem pemilukada langsung juga mempengaruhi corak dan karakter partai politik. Keempat, sistem Pemilukada juga berpengaruh terhadap corak kompetisi dalam Pemilukada. Kelima, penggunaan sistem Pemilukada juga sangat menentukan karakter pemerintahan yang dihasilkan. Keenam, sistem Pemilukada berpengaruh juga terhadap akuntabilitas pemerintahan yang dibentuknya. Ketujuh, sistem Pemilukada juga berpengaruh terhadap tingkat kohesi partai-partai dalam Pemilukada. Kedelapan, sistem pemilihan berpengaruh terhadap wujud partisipasi rakyat dalam pemilihan.[3]

Pilihan terhadap jenis sistem Pemilukada langsung selalu mempertimbangkan aspek ”legitimasi” dan ”efisiensi”, yang selalu merupakan ”trade off”. Artinya, sistem yang memiliki legitimasi tinggi selalu mengandung konsekuensi sangat tidak efisien. Sebaliknya, kalau semata-mata mengutamakan efisiensi akan melahirkan hasil Pemilukada yang legitimasinya sangat rendah.[4]

Model two round system memang akan mendapatkan hasil yang relatif maksimal di mana pemilih yang hilang akan diminimalisir. Akan tetapi resiko model ini adalah biaya dan waktu yang diperlukan cukup banyak. Model first past the post memiliki legitimasi yang sangat rendah tetapi sangat efisien. Bisa jadi dengan first past the post calon kepala daerah yang menang hanya memperoleh suara kemenangan tipis.

Sistem preferential voting atau juga disebut approval voting sesungguhnya menjadi penengah dari kedua sistem di atas. Dalam hal ini, pemilih diminta untuk melakukan approval untuk satu, dua, atau tiga.  Sistem ini tidak begitu rumit dan dilakukan hanya dalam satu putaran. Tetapi karena model ini seperti multiple choice, tidak semua orang bisa memahami bahwa seseorang bisa memilih dua atau tiga sekaligus.

Sistem (pemilihan Presiden) Nigeria merupakan sistem yang memperhatikan kepentingan legitimasi dan efisiensi sekaligus secara proporsional. Sekalipun seseorang dipilih oleh sekurang-kurangnya seperempat dari total pemilih (25 persen) tetapi karena persebarannya sangat luas sehingga representasi pemilih dapat diselamatkan.[5]

Dalam memilih jenis sistem Pemilukada langsung juga harus dipertimbangkan bahwa sebuah kabupaten/kota akan terjadi beberapa kali pemilihan dalam lima tahun. Kalau Pemilukada  menggunakan two round system, maka rakyat mengikuti pemilihan satu kali pemilihan legislatif DPR, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota, dua putaran dalam pemilihan presiden, satu atau dua kali pemilihan gubernur,  dan satu atau dua kali pemilihan bupati/walikota. Kebosanan dan kejenuhan terhadap hiruk pikuk pelaksanaan pemilu sangat boleh jadi menimbulkan reaksi negatif dalam bentuk bersikap memilih untuk tidak memilih alais golput.[6]

Pilihan DPR RI periode 1999-2004 yang menetapkan penggunaan sistem dua putaran dalam pemilukada langsung di Indonesia, sebagaimana diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004 Pasal 107 dilatari pemikiran bahwa Pemilukada langsung yang hanya satu putaran dengan peserta lebih dari dua (2) pasangan, memiliki legitimasi yang sangat rendah di hadapan publik. Kekurangan legitimasi dapat menyebabkan instabilitas pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat tidak berjalan dengan baik. Di sisi lain, legitimasi yang rendah juga mempengaruhi kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah yang sedang berkuasa.

Implikasi sistemik yang ditimbulkan oleh Pemilukada dua putaran antara lain adalah:[7] Pertama, kandidat yang bertarung di dalam Pemilukada harus menyediakan biaya, tenaga dan waktu ekstra ketat untuk mengantisipasi Pemilukada tahap kedua. Kedua, Pemilukada dua putaran cenderung melahirkan fragmentasi sosial di dalam masyarakat yang kian ketat. Fragmentasi ini diciptakan oleh mengentalnya dukungan pemilih mengikuti arus kepentingan dua kandidat yang bertarung dalam putaran kedua.

Ketiga, sistem Pemilukada dua putaran cenderung melahirkan divided government atau pemerintahan yang terbelah. Pada satu sisi pemerintahan baru yang terbentuk berusaha menjalankan program-program pemerintahan dengan baik, tetapi pada sisi yang lain, terdapat kelompok baik di dalam pemerintahan maupun di luar pemerintahan yang tidak puas dengan kebijakan-kebijakan pemerintahan baru, terutama karena daya apresiasi mereka terhadap hasil-hasil Pemilukada kurang memuaskan.

Keempat, sistem pemilukada dua putaran juga hanya memberikan jalan mulus bagi incumbent. Kelima, sistem Pemilukada dua putaran juga mempengaruhi penurunan angka partisipasi pemilih. Keenam, Pemilukada dua putaran memberikan ruang bagi peningkatan jumlah Golput.

Ketujuh, terdapat problem-problem elektoral yang ditimbulkan oleh penggunaan sistem dua putaran antara lain adalah:[8]

  1. Terjadi penguatan intervensi pemerintah pusat dalam menetapkan pasangan calon yang memenangkan Pemilukada. Ini ditunjukkan oleh adanya keputusan pembatalan pasangan terpilih oleh pemerintah pusat melalui Departemen Dalam Negeri.
  2. Munculnya arogansi partai besar pasca pelaksanaan Pemilukada. Arogansi partai besar ini timbul karena Pemilukada dimenangi oleh partai kecil.
  3. Munculnya strong man atau orang kuat dibalik kepala daerah terpilih.
  4. Munculnya fenomena calon tunggal yang disebabkan oleh adanya dominasi dan hegemoni yang merupakan gabungan antara kekuasaan dan modal.
  5. Munculnya ancaman perang adat, sebagai bentuk ketidakpuasan kelompok yang kalah dalam Pemilukada.
  6. Munculnya fenomena jeratan birokrasi, di mana calon yang memenangkan Pemilukada dianulir dengan keputusan pengadilan yang bersifat memihak dan tidak netral.

 Pengawasan Masyarakat dalam Pilkada

Pilkada yang demokratis mengharuskan adanya lembaga pengawas yang independen dan otonom. Namun demikian, pengawasan dari masyarakat juga sangat dibutuhkan agar Pilkada berjalan sebagaimana yang diharapkan. Hal ini didasarkan pada suatu realita yang dihadapi oleh Panwas selama ini, yakni : pertama, terbatasnya jumlah anggota Panwas; kedua, problem kapasitas anggota Panwas; ketiga, teknologi modern; keempat, problem hubungan komunikasi antar lembaga penyelenggara.[9]

Menurut UU No. 32 Tahun 2004 Pasal 66 ayat (4) tugas dan wewenang Panitia Pengawas Pilkada antara lain:

a.       Mengawasi semua tahapan penyelenggaraan Pilkada.

b.      Menerima laporan pelanggaran peraturan perundang-undangan Pilkada.

c.       Menyelesaikan sengketa yang timbul dalam penyelenggaraan Pilkada.

d.      Meneruskan temuan dan laporan yang tidak dapat diselesaikan kepada instansi yang berwenang, dan

e.       Mengatur hubungan koordinasi antar panitia pengawasan pada semua tingkatan.

Adapun tahapan-tahapan dalam penyelenggaraan Pilkada meliputi: (1) pemutahiran data pemilih; (2) tata cara pencalonan kepala daerah; (3) proses penetapan calon pasangan kepala daerah oleh KPUD; (4) penetapan calon kepala daerah; (5) kampanye; (6) perlengkapan pemilu dan pendistribusiannya; (7) pemungutan suara dan penghitungan suara hasil Pilkada; (8) proses rekapitulasi suara dari seluruh kabupaten/kota yang dilakukan oleh KPUD; (9) pelaksanaan penghitungan dan pemungutan suara ulang, Pemilu lanjutan dan Pemilu susulan; (10) penetapan hasil Pilkada.

Semua tahapan Pilkada tersebut membutuhkan partisipasi masyarakat untuk ikut mengawasi secara eksternal mulai dari pemutakhiran data pemilih, data calon, penetapan calon yang bermasalah (misalnya berkaitan dengan syarat calon), pelaksanaan kampanye (berbagai pelanggaran dalam kampanye), perlengkapan pemilu (salah sasaran, tidak sampai di tempat tepat waktu, dan kertas suara yang salah cetak dll.), pemungutan suara (dilakukan di tempat yang tidak seharusnya), kecurangan dalam rekapitulasi dan penghitungan suara mulai dari PPS, KPPS sampai KPUD (perbedaan data jumlah suara), Pilkada ulang, penghitungan suara ulang, dan penetapan pemenang oleh KPUD.

Banyaknya kasus sengketa Pilkada yang diajukan ke Mahkamah Konstitusi mengindikasikan bahwa masyarakat belum sepenuhnya puas dengan kinerja penyelenggara Pilkada. Melihat fenomena maraknya gugatan sengketa Pilkada tersebut Magdir Ismail menyatakan sudah saatnya Mahkamah Konstitusi mengkaji ulang bahwa hal yang dapat membatalkan hasil Pemilukada itu adalah proses yang tidak jujur, tidak adil, suap-menyuap dan keberpihakan penyelenggara bukan hanya yang terbukti secara masif yang dapat mempengaruhi hasil penghitungan  suara saja yang dapat membatalkan Pemilukada, tetapi semua pelanggaran sekecil apapun pelanggaran itu dilakukan, penyelenggara dan masyarakat harus ikut dihukum. Dihukum untuk menyelenggarakan Pemilukada ulang atau pemungutan suara ulang, paling tidak pada setiap tempat dimana pelanggaran itu terjadi. Hal ini penting untuk mendidik masyarakat, bahwa kejujuran dan keadilan itu harus ditegakkan. Kejujuran dan keadilan itu penting bukan hanya untuk yang kalah tetapi juga untuk yang memenangkan Pimilukada. Ketika semua elemen penting penegak hukum dengan jari terbuka membiarkan penyelenggara Pilkada melakukan pelanggaran secara sengaja atau berpihak kepada pihak tertentu, dengan alasan proses administrasi sudah selesai atau bukan kewenangan mereka untuk menilai, maka itu dapat berarti kita juga sudah membiarkan kejahatan kecil itu terjadi dan berjalan menjadi kejahatan besar.[10]

  Yogyakarta, 30 Juli 2011

Daftar Pustaka

Gregorius Sahdan dan Muhtar Haboddin (Editor), Evaluasi Kritis Penyelenggaraan Pilkada Di Indonesia,  The Indonesian Power for Democracy (IPD), 2009

Joko J. Prihatmoko, Pemilihan Kepala Daerah Langsung, Pustaka Pelajar dengan LP3M Universitas Wahid Hasyim Semarang, 2005.

Maqdir Ismail,”Menyongsong Masa Depan Bangsa”, Pidato Sambutan Alumni, yang dibacakan di hadapan wisudawan/wisudawati UII Periode VI Tahun Akademik 2009-2010, di Yogyakarta, 24 Juli 2010.

UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

                                                                                                              


* Disampaikan dalam acara Workshop “Partisipasi Masyarakat Dalam Pengawasan Penyelenggaraan Pemilihan Umum Walikota Yogyakarta Tahun 2011”, yang diselenggarakan oleh Pusat Studi Hukum Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia  kerjasama dengan Hanns Seidel Foundation Indonesia, Yogyakarta, 30 Juli 2011.

** Dosen FH UII Yogyakarta dan Direktur Divisi Penelitian PSHK FH UII Yogyakarta.

[1] Gregorius Sahdan dan Muhtar Haboddin (Editor), Evaluasi Kritis Penyelenggaraan Pilkada Di Indonesia,  The Indonesian Power for Democracy (IPD), 2009, Hlm.  1.

[2] Ibid., Hlm. v-vii.

[3] Ibid., Hlm. 2-4.

[4] Joko J. Prihatmoko, Pemilihan Kepala Daerah Langsung, Pustaka Pelajar dengan LP3M Universitas Wahid Hasyim Semarang, 2005, Hlm. 121.

[5] Ibid., Hlm. 121-123.

[6] Ibid.

[7] Gregorius Sahdan dan Muhtar Haboddin (Editor), Evaluasi Kritis…, Op.Cit., Hlm.  10-22.

[8] Ibid., Hlm. 23-26.

[9] Ibid., Hlm. 63.

[10] Maqdir Ismail,”Menyongsong Masa Depan Bangsa”, Pidato Sambutan Alumni, yang dibacakan di hadapan wisudawan/wisudawati UII Periode VI Tahun Akademik 2009-2010, di Yogyakarta, 24 Juli 2010.

 
< Prev   Next >